專家解讀之一丨“非禁即入”：嚴格落實“全國一張清單”管理模式
《市場準入負面清單（2025年版）》是深入貫徹黨的二十屆三中全會《決定》關于“完善市場準入制度，優化新業態新領域市場準入環境”決策部署的重要舉措，彰顯了我國加快構建全國統一大市場、堅定破除各類市場準入壁壘的決心，表明了我國按照高質量發展要求進一步優化營商環境、加快建設高標準市場體系、切實增強經營主體活力的改革方向。
一、推動“非禁即入”落地生根
“非禁即入”是我國加快構建高水平社會主義市場經濟體制的關鍵舉措，其核心內涵是“只要不屬于法律法規明確禁止、限制的領域，各類經營主體即可依法平等進入，無需額外審批”。“非禁即入”本質上體現了“放得活”的政策導向，旨在通過完善開放透明、公平穩定的規則，更好發揮市場機制的作用，充分釋放各類經營主體活力，從而為扎實推動經濟高質量發展提供動能支撐。
我國從2018年起全面實施市場準入負面清單制度，清單明確列出禁止和經政府許可方可投資的行業、領域及業務。在清單之外的領域，所有經營主體，無論國企還是民營、無論大企業還是中小企業，都享有同等待遇，可依法平等進入，從而實現“非禁即入”。從7年多的實踐來看，以“負面清單”所呈現的“非禁即入”管理方式，切實推動了政府職能轉變，大幅簡化了準入流程，減少了行政干預，通過持續破除市場準入壁壘，有效提升了市場準入效能。
當前，更好推動“非禁即入”模式落地生根，有利于鼓勵社會資本尤其是民間投資積極性，能夠促進科技創新與產業良性競爭。例如，某一新興行業或壟斷行業的競爭性環節未被列入市場準入負面清單或已從清單去掉，那么投資者無須申請準入許可，僅需完成經營主體登記注冊等常規程序即可進入。總的看，“非禁即入”這種管理模式，能夠最大限度縮短企業進入市場的時間，降低了企業在市場準入環節的制度性交易成本，是一項讓企業有獲得感的標志性改革舉措。
二、完善“全國一張清單”管理模式
實行統一的市場準入制度是強化市場基礎制度規則統一的重要抓手，各地區各部門要嚴格落實“全國一張清單”管理模式。
首先“一單盡列”。即所有由法律、行政法規、國務院決定、地方性法規所設定的市場準入管理措施，以及省（自治區、直轄市）政府規章依法設定的臨時性市場準入管理措施，還有全國層面的準入類清單目錄和產業政策、投資政策、環境政策、國土空間規劃等涉及市場準入的內容，已全部納入市場準入負面清單的管理框架。
確保“單外無單”。從全國統一的市場準入負面清單發布以來，持續清理清單之外違規設立準入許可、違規增設準入條件以及自行制定的準入類清單，或者在實施特許經營、指定經營、檢測認證等過程中違規設置準入障礙，由此充分體現了市場準入負面清單制定的系統性和權威性，有效避免了在準入環節不同政策措施之間可能產生的沖突與矛盾，確保了市場準入規則的統一性與完備性，從而為各類經營主體投資興業提供了更加廣闊的“舞臺”和更加公平的市場競爭環境。
三、全國版清單四次動態調整的特點
為確保市場準入負面清單是一張有用的“活清單”，對企業而言真正能夠管用、好用，市場準入負面清單制度從全面實施伊始就設置了動態調整機制。即根據法律法規的“立改廢釋”、市場化改革的深入推進，尤其是緊密結合全國統一大市場建設進程等情況，及時對市場準入負面清單內容作出修改調整。按照動態調整機制的設計，科學、及時、合法對市場準入清單進行動態修訂，持續放寬重點領域市場準入限制，符合國內外經濟形勢發展變化的客觀需要，能夠更好滿足各類經營主體期盼訴求，有利于推動市場準入制度改革不斷走深走實。
清單越來越短、市場活力越來越足。全國版市場準入負面清單于2019年、2020年、2022年、2025年進行了四次修訂，事項數量由2018年版的151項縮減至2025年版的106項，總體上不斷放寬準入門檻，進一步降低市場準入環節的交易成本。
近年來，持續優化“負面清單”的管理事項，推動改革紅利持續釋放。例如養老、醫療、金融等多個領域一批準入限制得到有效放寬，使得經營主體尤其是民營企業有更大空間去“施展拳腳”、追“新”逐“綠”，從而更好服務美好生活。在對充分競爭或可競爭性領域，實施“寬進嚴管”、大幅減少準入限制的同時，對于涉及國家安全、國民經濟命脈和涉及重大生產力布局、戰略性資源開發、重大公共利益的關鍵領域和環節，因時因勢依法設定準入限制，確保了國家安全與公共利益不受侵害。總之，市場準入負面清單通過依法施策、因類施策、精準施策，既激發了市場創新活力，又有序維護了市場秩序，在市場準入環節推動實現發展與安全的有機統一。
四、2025年版清單修訂的亮點
《清單（2025年版）》修訂工作以目標和問題為導向，堅持“定位準確、合法有效、統一規范、能短則短”的原則，在保持《清單（2022年版）》主體框架不變、確保清單穩定性和連續性的基礎上，進一步有序放寬市場準入限制，依法規范重點領域準入要求，優化了結構層次和相關內容。
一是秉承制度設計的“初心”，嚴守清單定位，強化主體責任。本次修訂通過審慎甄別和篩選，移出了金融領域職業資格類事項等不屬于市場準入環節的管理措施，進一步突出“邊界法定”，確保劃界科學。并根據新一輪機構改革情況，修改相關管理措施的主管部門，將市場監管總局納入聯合發文單位，更好發揮主管部門監管職能。
二是完善清單制度設計，強化規則、政策、措施銜接。本次修訂全面落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善市場準入制度的意見》，對清單事項的定義內涵、適用范圍、“全國一張清單”管理要求、臨時性準入措施實施條件、準入后綜合監管要求等內容進行相應調整；強化與外商投資準入負面清單和跨境服務貿易負面清單等其他準入規定、登記注冊環節以及放寬準入試點措施之間的協同銜接，進一步健全完善了市場準入制度體系。
三是依法依規增減清單事項，規范重點領域準入。經與主管部門協調一致，在新型電信業務、電視劇制作、藥品經營、林木種子進口、公章刻制等領域取消了一批全國性管理措施；推動有關地方放開交通物流、貨運代理、貨運信息服務、車輛租賃服務、生產性廢舊金屬收購等領域設立的地方性管理措施。依據相關法律、行政法規，將無人駕駛航空器運營、電子煙等新型煙草制品生產批發零售等新業態新領域納入負面清單，并對部分社會民生等領域管理措施進行完善調整。
五、市場準入負面清單是一整套制度體系
市場準入負面清單管理模式不僅是“一張清單”本身，而是包括保障各類經營主體在清單之外領域享有平等進入權利的完整的制度體系。該制度體系包括市場準入負面清單的制定、發布、調整、實施以及準入后監管、效能評估等多個環節，各環節之間密切相關、相互配合，共同構成了有機整體，從而為營造更加公平、更有活力的市場環境提供了有力保障。
當前及未來一段時期，百年變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，我國發展所面臨的外部環境不利影響有所加深。鮮明的時代特征對構建高水平社會主義市場經濟體制提出了更高要求，必須進一步釋放我國超大規模市場優勢，把國內市場這種戰略資源用活、用好和用到位。全國統一的市場準入負面清單制度體系建設和完善，作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要舉措，須向著更加完備、更加成熟、更加定型的制度創新與改革方向持續發力，久久為功。
一是提煉推廣先進經驗，督促各部門各地區切實提升市場準入效能和治理水平。各地方須定期自查與全國清單制度不符的規定，形成例行工作機制，以確保市場準入負面清單的統一性、嚴肅性和權威性。下一步，要總結梳理從市場準入負面清單制度實施以來，地方推廣實施的有效做法和先進經驗，依托市場準入效能評估，加大宣傳推廣力度，提升各地各部門落實全國統一市場準入制度的能動性和執行力，以評促改、以評促建。
二是要著力優化營商環境，健全與市場準入制度相配套的監管體系。加快構建信用為基礎的新型監管機制，做到市場準入管理措施放開與相應事中事后監管政策同步優化、同步落實，切實維護市場公平公正秩序，建立健全破除市場準入壁壘的長效機制。加力優化營商環境，針對痛點和難點持續開展清理整治，切實提高投訴處理實效，及時回應各類經營主體和人民群眾的訴求和呼聲，提高準入和準營環節的服務質量與時效性，提升企業和群眾改革獲得感，為進一步完善市場準入制度提供更好的配套環境。
三是積極引導各類經營主體更加自覺和主動使用市場準入負面清單維護自身合法權益。完善市場準入制度，及時修訂和發布新版市場準入負面清單，要引導和鼓勵經營主體通過自覺使用新版清單，從而提升清單的權威性和統一性，及時反饋自身在市場準入和準營環節碰到的各類壁壘，參與排查違背統一市場準入制度的行為，從而提升市場準入效能，降低制度性交易成本，促進創新活力和動能充分迸發，推動各類經營主體高質量發展，為增強國民經濟大循環內生動力和可靠性提供有力支撐。（作者：國家發展改革委經濟研究所 郭麗巖 丁尚宇）
來源：國家發展改革委